成功突破外匯危機 國家與家庭負債仍險象環生
 
 
金大中政府上台初期面對國家倒閉的危機,幾乎焦頭爛額。後來在五年執政期間,盡全力解決南韓經濟的結構性問題,整頓了基礎讓經濟重新站了起來。

他的Big Deal,以及像培植創投企業的政策都失敗了;他也被批評反覆周旋在結構調整與提振景氣之間,使政策失去一貫性。對「醫藥分業」與擴大國民年金等議題僅止於口惠,浪費不少社會資源也讓人民受害。至於人事任用偏重特定地域,以及總統之子與重臣涉入貪瀆事件,則算是金大中政治面的失策。

儘管如此,我們也不能否認神蹟似的經濟成長,表現得比其他競爭國家更出色,整體的經濟結構性問題癒合得相當不錯。當然,那全都是國家的債務或是投入官方資金所造成,結果就是把天文數字的國家債務留給下一任政府,這一事實也不容忽視。而且,打著「落實民主政治與市場經濟」口號出發的金大中政府,在結構調整的過程中,仍強調政府干預的「無可避免」,使得一向被詬病的「官方主導」的經濟,仍無法改變,不禁讓人懷疑是否真的落實了市場經濟。

對金大中政府的經濟成果,我們先以《主要經濟指標比較表》上的數字變化趨勢來觀察,接著再來分析DJ經濟政策的具體內容與成果,最後為新政府提出經濟政策建言。

從總體經濟的指標來看,比起金融危機發生的一九九七年,韓國經濟在五年之間確實表現得不錯,最讓人稱道的是,維持了低物價上漲率與高經濟成長率,而過去幾年間韓國一直維持了相對的高經濟成長率。去年的失業率比一九九七當年高些,但比一九九八年的6.8%與一九九九年的6.3%低了許多。當年最為脆弱的外匯存底,以及短期外債比率,已經獲得顯著的改善。如此,也讓韓國的信用評等回升到「適合投資」的A級以上,而且,瑞士的IMD國家競爭力排名,也讓韓國從一九九七年的排名三十,在次年跌降到三十六,去年則上升到二十七。

在樂觀的數字之下,也可以看出負面的狀況。像政府債務,已經是相當保守的估算了,仍成長為一九九七年的二點五倍。尤其是經濟危機之際,為了紓解金融困境,由政府擔保而發行的公共資金債券,無法償還的額度達到六十九兆元。同時,勞資糾紛增加,勞動生產力降低;而工資上漲率高過了勞動生產力,則是令人引以為憂的現象。最讓人擔心的是,從Gini係數的差異顯示克服經濟危機的過程中,所呈現的貧富差距的擴大。

金大中政府的經濟政策可分為兩項。在初期的IMF紓困危機時,政策集中於克服短期性的外匯金融危機,獲致的成效包括:美元借款與短期外債展延了還期,國際收支轉虧為盈等。下一個階段的政策專為克服「高費用、低效率」的結構性問題,也就是所謂的四大部門的結構改革:金融改革、企業結構調整(財閥改革)、公共部門改革、勞資關係改革。

四大改革的目標,是為了根除經濟領域的沉痾與無效率,包括導致經濟危機的不健全企業與金融,最終目標則是為提高整體經濟的國際競爭力。金大中政府也在此一過程中,大膽地引進社會福利政策來照顧貧困階層的生活。

首先,金融改革是從「認識」經濟危機乃起因於金融機關的不健全與結構性脆弱而開始的。沈溺於「官治金融」積弊的韓國金融機構,本身毫不具信用評等的能力,便草率地貸款給企業,終至造成龐大的債權;外匯危機一發生,大部分的金融機構若沒有政府的支援,根本就不可能獨力生存。金融改革的目標,就是要驅除金融圈的積弊,並根除不健全的金融機構,進而強化存活下來的金融機構的效率與競爭力。

其次,企業的結構調整是由「認識」不健全企業及其連鎖倒閉乃導致金融機構弊端而開始的。企業之所以不健全,是因為負債比率過高,連外部極小的衝擊都無法忍受,由於財務結構太脆弱,使得財閥企業集團的一家企業倒閉時,就會連鎖波及關係企業。財閥集團章魚爪式的經營型態,是造成沉痾的主因。因此,企業的結構調整,是為了改善企業的財務結構,降低負債比率,改善財閥集團錯誤的支配結構,大膽地重整不健全的關係企業。

第三,公共部門的改革則是起因於,政府法規的紊亂與低生產力,導致民間部門的無效率;無效率又不健全的公營事業,使得政府的財政惡化,又使生產費用高漲。因此,清除不必要的法規,縮小政府部門,將公營事業民營化等,便是公共部門改革的目標。

最後,改革勞資關係是由於勞力市場太過僵化,對立的勞資關係常引爆非法與暴力性的罷工。這不僅造成企業生產力的降低,提高生產成本,降低國際競爭力,同時,也阻礙了外國投資的進來。因此,改革勞資關係的目的,是為活絡勞力市場,並透過勞、資、政三方協商使對立的勞資關係成為雙贏的建設性關係。

過去五年間,也有人批判這四大部門的改革未盡那麼成功,儘管如此,回頭來看,各部門確實都已得到相當改善。至少,企業界與金融部門的積弊已排除掉不少,一向不自己負責、只依賴政府的「道德鬆弛」現象,也都消失了。

首先,在金融改革方面,2012家金融機構中,共有531家不健全的行庫被重整,包括裁減人員與分支機構,一共投入了158兆9000億韓元的公共資金來整頓不良債權;為了建構更具效率的金融基礎結構,設置了「金融監督委員會」與「統合金融監督院」,同時也修訂「改善金融產業結構相關」的法律與制度。為了健全金融機構,強化對不良債權基準與不良授信規模的查察,並引進「定期糾正制度」、「部分存款保障制度」、「債權時價評估制度」等。透過引進金融控股公司促進金融機構的大型化與兼業化,並擴大到電子金融,以提高金融公司的競爭力。結果,銀行的不良債權比率,從一九九九年底的12.9%到二零零二年九月底降至2.4%。銀行的BIS自有資本比率,在一九九七年底是7%到二零零二年六月底升至10.8%。而且,也從兩千年的四兆二千億韓元的赤字,到二零零二年第三季轉為五兆四千億韓元的盈餘。

其次,「企業結構調整」是在四大改革中,獲致成效最大的一項。所謂的「大馬不死論」(即「大企業大到不會讓它倒閉」)總算被推翻了。對五大財閥企業以及企業界排名第六以下的企業,分別實施「業種交換」(Bid Deal)「改善作業」(Work-out);將財閥企業的負債比率降低到200%以下,以改善企業的財務結構。規避「一人統帥」支配的船隊式、章魚爪式的經營,廢除「會長秘書室」,並讓財閥會長都擔任登錄在案的董事,也施行「社外董事」制度。減少集團內「相互支付保證」、禁止「相互直接投資」、引進「連動財務報表」、「集中投票制」、「代表訴訟制」、「限制出資總額制度」等。同時,訂定「企業結構調整促進法」,讓不健全企業的退出更為容易,確立「經常性結構調整系統」,設置「企業結構調整投資公司」(CRV)與「結構調整專業公司」(CRC),讓不健全企業的經營能夠正常化,並建構專業的結構重整機制。至於Work-out的結果,在八十三家重整對象企業中,有五十二家提早畢業或正常化了,有十六家已被重整,還剩下十五家。但是新制度從引進當時就遭到反彈,以致於對大企業的Big Deal政策,大部分都是以失敗收場,這是引進這種政策的警訊。

第三,中央政府與地方政府經過兩次果決的組織改造,以改革公共部門。透過「開放式任用制度」與「績效薪給制度」等,試圖改善政府運作的系統,而且對日漸官僚化與無效率的公營企業,持續促進民營化。

儘管如此,相較於前兩項改革,公共部門改革的績效顯然不彰。政府組織與政府所屬機關反而膨脹了,從一九九七年二月的十四部、五處、十四廳、二十五委員會,到二零零二年為止,膨脹為十八部、四處、十六廳、三十委員會。公務員的員額,外觀上是減少了,大部分是自然減縮,卻有相當多數是轉移到政府所屬機關去了。而開放式任用制度與績效薪給制度則無法落實,公營企業民營化稍有一些成果,當初選定的六家大型企業(韓國電氣通信公社、韓國香菸人蔘公社、浦項製鐵、韓國電力公社、韓國重工業、韓國瓦斯公社)與五家小型企業(韓國綜合化學、韓國綜合技術金融、國定教科書、大韓送油管公社、韓國地域暖房公社)當中,有七家已經完成民營化,香菸、暖房、電力、瓦斯四家仍在進行中。

第四,勞資關係的改革,經過了兩個階段。組成「勞資政委員會」,持續促進勞、資、政之間的協商。結果,包括「重整解雇制度」等,提高了勞力市場的彈性,以及改善「產假與育兒停職制度」等勞動環境的改善,而造成勞資雙方協商與合作氣氛擴散的效果。

最後,金大中政府在所謂「建設性社會福利制度」的口號之下,擴充國民年金、雇傭保險、健康保險、產災保險等四項社會保險制度,並引進「國民基礎生活保障制度」。四大保險的擴大,使得過去被排除在社會保險優惠之外的大多數國民,都包含在內了。國民基礎生活保障制度,是給予「貧窮線」以下的「生活保護對象」最低生活保障(以兩千年的狀況,四口之家每月九十六萬韓元)的所得補助,結果到2002年十月底為止,共有七十萬戶家庭,一百三十九萬人得到生活費的補助。

標榜四大結構改革的金大中政府,經濟政策對實質經濟的效益,並不容易評斷。但是過去五年間,韓國的國家、金融、企業的信用評等持續向上調整,從瑞士的IMD評等都把韓國的國家競爭力排名提高來看,不能否認四大結構改革已讓韓國經濟更為堅實。

而且,除了一九九八年因為金融危機而負成長之外,一直保持相對較高的經濟成長率,這也是金大中政府經濟政策值得給予肯定評價的地方。當然,初期快速經濟復甦,可看出是危機之後的技術性翻騰,最近景氣的復甦是導因於美國與世界經濟的緩慢回升,半導體景氣的復甦徵兆,以及四次的調降短期貼現利率,營建景氣的活絡,設備投資促進方案,數次的追加預算編列,調降特別消費稅等等政府所採行的提振景氣對策。儘管如此,過去幾年間,韓國的競爭國大都是偏低的成長,而韓國經濟還能有高過世界平均的成長紀錄,是值得肯定的成果。

尤其,一再呈現負成長的出口增加率,在2002年上半終於回到了正數,顯示韓國企業的國際競爭力提高了。雖然金融機構的健全度與競爭力仍是令人擔憂的部分,但整體評價,比危機之前提高了。

但是,金大中政府經濟政策的成果,若想得到及格的分數,那就必須對「韓國經濟是否比危機發生的一九九七年之前還好?」以及「未來是否會重演經濟危機?」這兩個問題,都得到「肯定」的評價才行,首先,對第一個提問「韓國經濟是否比危機發生的一九九七年之前還好?」要給予肯定的評價,似乎有些困難。相對堅實的經濟成長是以低利率與低通膨為基礎,同時也得利於較高的外匯存底與較低的短期外債比重:不過,2002年的平均國民所得是9500美元,低於經濟危機之前的一萬美元,而經濟成長率也較低。勞動生產力更低,失業率反而更高了。最嚴重的是,國家負債至少增加了二點五倍,達到天文數字的規模,不僅成為國家財政運作上的大負擔,對人民也是相當長期才能償還的負擔。

對於「未來是否會重演經濟危機?」這個問題,也很難肯定回答。第一,累增的國家負債是最大問題。過去為了克服金融危機而投入的官方資金,損失額度達到六十九兆韓元,以及過去五年間增加的國家負債共五十六兆五千億韓元,韓國人民必須償還的實質國家負債達一百九十一兆一千億韓元(佔國內總生產GDP的35%)。這些負債必須從2003年開始償還,而韓國的年稅金收入只有一百一十兆韓元,政府的還債能力極其有限。這將成為龐大的財政負擔。

其次,結構改革的成果仍未盡完備,若再遭經濟危機的任意操弄,就不可能改善體質,這也是個問題。儘管「勞資政委員會」經過兩階段的活動,勞資關係仍舊是企業競爭力的絆腳石,也是經濟不安定的重要因素。

企業的財務結構雖說已改善了許多,但仍有四分之一的企業他們的營業收益依然無法償還借款的利息。像「Hynix半導體」、「現代投信」、「現代建設」等的結構重整仍未完成,還有許多沉痾企業仍舊是韓國經濟的包袱。至於大企業的情況,仍舊是「一人統帥中心」的財閥結構,還無法確立契合韓國實情的企業支配結構。金融機構雖然因官方資金的投入,表面上清除了積弊與壞帳,收益也提高了,不過仍找不出具體證據顯示,包括信用評等能力在內的競爭力也提高了。公共部門改革與勞資關係改革一樣,是當前政府的改革課題中最為遲緩的部分,公營事業的民營化雖然已達成相當的目標,但政府對已民營化企業的干預仍一如往常;未達成民營化的國營企業也還有不少。

第三,低利率與國內消費主導的經濟政策,造成家庭負債急速增加,是韓國經濟的一個定時炸彈。龐大家庭負債的增加,跟不健全企業的負債一樣,會導致大規模的金融呆帳與積弊,可成為爆發大型金融危機的因素。

第四,金大中政府的社會福利政策,完成了韓國社會福利制度的形式建構,也對提高低收入階層的福祉,有相當程度的助益。但是緊抓「業績主義」而性急地引進,導致龐大的社會保險財政赤字。包括「國民基礎生活保障制度」在內,都因採官方補助制度,使得社福預算急遽增加,對於已經是沈重的國家負債,更成為龐大的財政包袱。

最後,從現在的內外在條件,是到該評斷韓國是否已經完全擺脫經濟危機的時候了。先從內在條件看,上一任總統一直受制於「朝小野大」先天性侷限,而且新總統本身以及他的財經幕僚,對於擴大社會福利、所得及財富的重分配,乃至「親工會、反資方」的政策取向,更重於經濟效率與競爭力的提高,如此是否能夠達成安定的經濟成長,頗令人擔憂。
北韓的核武與反美情緒,可能導致活絡的外國投資撤退以及對美國的出口衰退,是韓國經濟復甦的負面因素。而且美國與世界經濟的復甦預料將會延遲,加上伊拉克戰爭對國際金融市場造成的不安定性,都是韓國經濟的不安因素。

在如此不安的經濟情勢下新上任的政府,經濟政策課題已很清楚。那就是,與不安因素共存之際,傾全力於持續促進未完成的結構改革,以及積極落實市場經濟,應更甚於採行輕率的改革。而且,唯有將「Hynix半導體」、「現代投信」等沉痾企業重整完成,才能夠完全袪除經濟的不確定性。在財閥改革方面,應放寬不必要的限制,同時訂定提高企業透明度的原則。「放寬限制」方面包括,「限制財閥的出資總額」、「指定大企業集團制度」、「限制銀行持股」等;「提高企業透明度」則應積極採行「集體訴訟制」、「集中投票制」、「代表訴訟制」等,同時也需要有相對的預防配套措施。

為了調整金融結構,有必要對投入官方資金的銀行加速民營化,以及建立由民間主導的金融監督機能。對於政府的功能與角色,應予以確切的哲學定位,以便公共部門的改革;大幅放寬不必要的管制,合併或廢除膨脹的政府組織;賦予政府各部會首長人事權、組織改造權、預算權等權責;部會之間與部會內部應形成互相競爭的機制,以提高政府部門的效率。

當政府的功能達到極限時,就廢除「勞資政委員會」,發生糾紛時,由勞資雙方自律解決,解決不了時再交付「勞資紛爭調解委員會」做最終的強制解決。

對於在競爭市場體制下遭到淘汰的貧困階層與低收入戶,建構完成「社會安全網」,也是新政府的重要課題。對貧民階層的救助,應揚棄無條件的施惠,以培養自立能力為重點。即使暫時委屈,也應致力建立健全社會保險財政的計畫。新政府的當務之急是要儘速讓財政健全,為此,有必要制訂「健全財政特別法」,並建立長期計畫,以償還政府負債與官方資金的損失。